第一章總則

第一條為了推動廣州市國資委監管企業全面預算管理，以預算管理為導向構建企業管理控制系統，提高企業經營管理和風險防控水平，強化對監管企業營運監督，維護國有資產出資人權益，根據《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國企業國有資產法》、《企業內部控制基本規范》、《企業內部控制配套指引》和國家財務會計制度等有關法律、法規，結合本市實際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱廣州市國資委監管企業是指由廣州市人民政府國有資產監督管理委員會（以下簡稱市國資委）直接監管和委托監管的國有及國有控股企業、國有實際控制企業（以下統稱監管企業）。

第三條本辦法所稱監管企業全面預算管理，是指監管企業以發展戰略為導向，在對未來環境預測的基礎上，對預算年度內各類經濟資源、經營、投融資等行為合理預計，確定預算期內經營管理目標，并圍繞預算目標進行財務控制和監督的一系列管理過程。全面預算管理通常包括預算目標的確定、編制、執行控制、分析、調整、考核及監督等管理活動。

第四條企業應當按照內部經濟活動的責任權限實施全面預算管理，并遵循以下原則：

（一）戰略導向。圍繞企業戰略目標推進全面預算管理，實現戰略與預算結合，以預算促進企業戰略的實現。

（二）效益優先。以經濟效益為中心，注重企業資源的優化配置，提高企業競爭力。

（三）過程控制。以企業定額、標準為基礎，通過差異分析，持續跟蹤監控預算目標的實現進度，提高預算管理的過程管控能力，防范經營風險。

（四）融合業務。嵌入企業經營管理的各個領域、層次、環節，形成由業務預算、投資預算、籌資預算、財務預算等一系列預算組成的相互銜接和勾稽的綜合預算體系。并制定土地出讓收益等分配使用計劃。

（五）平衡管理。預算管理應平衡長期目標與短期目標、整體利益與局部利益、收入與支出、結果與動因等關系，促進企業可持續發展。

（六）對標牽引。強化對標管理，利用內部比較和行業對標結果設定預算目標，通過預算目標牽引促進企業做強做優做大。

（七）權責對等。將企業層級、部門、個人等內部權責利關系規范化、明細化、具體化、可度量化，權責對等，促進各預算責任主體圍繞預算目標開展溝通與協調，強化預算考核，確保預算執行剛性。

第五條監管企業是全面預算管理的主體，應結合自身實際情況，建立相應的全面預算管理制度，組織開展內部全面預算編制、報告、執行、調整、監督和考核工作，完善全面預算工作體系，推進全面預算管理。

第六條監管企業應在規定的時間內按照國家財務會計制度規定和市國資委的有關要求，以統一的編制口徑、報表格式和編報規范，報送年度全面預算報告。

監管企業預算年度與其會計核算年度一致；監管企業預算口徑與決算口徑保持一致。

第七條監管企業全面預算管理是市國有資本經營預算的基礎環節，應與市國有資本經營預算的編制和管理要求相銜接。

第二章全面預算管理的組織機構

第八條市國資委是監管企業全面預算工作的監督管理部門。市國資委依據本辦法對監管企業全面預算編制、執行和考核等實施事前、事中、事后的監督管理，引導和督促企業切實建立以全面預算目標為中心的各級責任體系。

第九條監管企業應按照市國資委的要求，組織實施全面預算工作，規范全面預算的編制程序和方法，強化執行監督，并按照加強財務監督和完善內部控制機制的要求，建立健全全面預算管理的組織架構，明確職責權限，加強溝通協調。

第十條監管企業的年度預算方案、年度預算調整方案由市國資委或股東大會（股東會）負責審議批準。其中市屬國有獨資企業、國有獨資公司由市國資委審議批準。市屬國有控股公司由股東大會（股東會）審議批準，市國資委派出的股東代表在股東大會（股東會）上發表市國資委意見。原則上委托監管國有獨資企業、國有獨資公司、國有控股公司預算方案由市國資委備案。

第十一條監管企業董事會負責制訂企業年度預算方案、年度預算調整方案。董事會應設置預算委員會，負責全面預算管理工作。

第十二條董事會預算委員會應由熟悉企業預算、財務及經營管理等方面專業知識并具備相應業務和財務專業知識和組織能力的董事組成。預算委員會向董事會負責，履行以下職責：

（一）根據企業戰略規劃和年度經營目標，擬訂符合本企業實際的預算目標，并確定預算目標分解方案、預算編制方法和程序；

（二）擬定本企業全面預算方案和全面預算調整方案；

（三）協調解決本企業全面預算編制和執行中的重大問題；

（四）檢查本企業全面預算執行情況；

（五）根據全面預算執行情況提出對本企業預算執行單位考核和獎懲意見；

（六）其他全面預算管理事宜。

預算委員會擬定的有關全面預算管理的重大事項，應當報董事會審議通過，并按照相關法律法規及其企業章程的規定報市國資委或股東大會（股東會）審議批準。

第十三條監管企業應設立全面預算管理綜合工作機構，由財務部門和其他相關職能部門成員組成，在預算委員會領導下，履行以下職責：

（一）負責擬訂全面預算管理相關制度、程序和方法；

（二）組織企業全面預算的編制、審核、匯總及報送工作；

（三）分解下達全面預算指標，監督企業全面預算執行情況；

（四）組織編訂企業全面預算調整方案，交由預算委員會審議；

（五）協調解決企業全面預算編制和執行中的有關問題；

（六）分析和考核企業內部各業務機構及所屬企業、托管企業預算完成情況。

第十四條監管企業內部各業務機構和所屬企業、托管企業為企業全面預算執行單位，在上述全面預算管理機構的統一指導下，履行以下職責：

（一）負責本單位全面預算編制和上報工作；

（二）負責分解經批準的全面預算指標，落實到各部門、各崗位；

（三）按授權審批程序嚴格執行各項預算，及時分析預算執行差異原因，解決預算執行中存在的問題；

（四）及時總結分析預算編制和執行情況；

（五）配合全面預算管理機構做好企業預算的綜合平衡、協調、分析、控制、考核等工作。

第三章全面預算的編制和審批

第十五條監管企業編制全面預算應堅持以戰略規劃為導向，正確分析判斷市場形勢和政策走向，明確預算編制前提、科學應用預算編制方法和預測年度經營目標，合理配置內部資源，實行總量平衡和控制，避免預算指標過高或過低。

第十六條監管企業編制全面預算應將內部各業務機構和所屬企業、托管企業的全部經營活動納入預算編制范圍，全面預測財務收支和經營成果等情況，依據財務管理關系，按照“上下結合、分級編制、逐級匯總”的程序，層層組織做好所屬企業、托管企業全面預算編制工作。

第十七條監管企業年度全面預算報表與年終財務決算報表的編制范圍、口徑應當一致，對納入合并財務報表范圍的所屬企業編制合并全面預算報表，對不納入合并財務報表范圍的所屬停產、關閉、破產企業及托管企業編制匯總全面預算報表，做到不重報、不漏報。

第十八條監管企業應建立全面預算編制協調管理制度。企業內部業務和職能部門應相互協調、配合做好全面預算編制工作。

第十九條監管企業應根據行業特性和不同預算項目，合理選擇固定預算、彈性預算、滾動預算、零基預算、概率預算等方法編制預算，并積極與行業先進水平、國際先進水平對接。

第二十條監管企業編制全面預算應覆蓋企業經營管理的各個領域、層次、環節，形成業務預算、投資預算、籌資預算、財務預算。其中業務預算應包括主要業務經營預算、主要業務損益預算、對外捐贈支出等預算；投資預算包括固定資產投資、股權投資、金融工具投資預算；籌資預算包括負債籌資和股權籌資預算；財務預算包括人工成本預算、成本費用預算、利潤表預算、資產負債表預算、現金流量表預算等。

第二十一條監管企業應根據行業特性和自身特點合理設計全面預算基礎指標體系，并重點關注企業經營類指標及股東報酬類指標的編制，其中企業經營類指標主要包括營業總收入、營業總成本、營業利潤、利潤總額、歸屬于母公司所有者的凈利潤；股東報酬類指標包括歸屬于母公司所有者權益、凈資產收益率、國有資本保值增值率等，具體重點關注指標注重與市國資委批準指標體系相銜接。

第二十二條監管企業編制全面預算應嚴格按照國家相關規定，加強對外投資、固定資產投資以及金融性資產投資業務的風險評估和預算控制。對資產負債率過高、償債能力低下以及投資回報差的企業，應嚴格控制投資規模；不具備從事高風險業務的條件、存在重大投資損失的企業不得安排高風險業務的投資預算。嚴格控制非主業投資預算，加強非主業投資和無效投資的清理。對已立項的投資項目，應編制資金籌措和資金投入進度預算。

第二十三條監管企業編制全面預算應準確預測年度現金收支、結余和缺口，合理規劃現金收支與配置，優化現金流量，加強應收應付款項的預算控制，增強現金保障和償債能力，提高資金使用效率，平衡經營活動、投資活動及籌資活動現金流量。

第二十四條監管企業編制全面預算應規范制定成本費用開支標準，嚴格控制成本費用開支范圍和規模，加強投入產出的預算控制。對于成本費用增長快于收入增長且成本費用利潤率下降的企業，編制全面預算時應重點突出降本增效，適當壓低成本費用的預算規模。對人工成本的預算，要通過分析企業所處發展階段的效益水平，以及企業所在行業人工成本的平均水平，按照市國資委考核分配及工資預算相關管理規定，合理確定人工成本的預算規模，做到總量控制、結構合理，經營效益下滑的企業應嚴格控制工資水平。結合政府對“三公經費”的管理要求，嚴控公務差旅費、接待費、會議費、汽車購置和運行等費用的預算開支。

第二十五條監管企業編制全面預算應注重防范財務風險，嚴格控制擔保、抵押和金融負債等規模。資產負債率過高、存在較大償債壓力的企業，應當適當壓縮金融債務和控制擔保預算規模，其中擔保管理按照市國資委擔保業務管理相關管理規定執行。

第二十六條監管企業編制全面預算應將逾期擔保、逾期債務、不良投資、不良債權等問題的清理和處置作為重要內容，在全面預算報告中予以重點分析說明，積極消化潛虧掛賬，按企業會計準則合理預計資產減值準備，控制新潛虧的出現。

第二十七條監管企業編制全面預算應統籌規劃企業合并與分立、產權劃撥與轉讓等產權變動及重大資產處置事項，合理預計其對企業帶來的影響，保證國有資產保值增值。

第二十八條監管企業編制全面預算應按照市國有資本收益收繳相關管理規定，以上年度財務決算歸屬母公司所有者凈利潤為依據，測算企業預算年度應上繳的國有資本經營收入，統籌保障上繳國有資本經營收入的資金。對留存在企業的未分配利潤要實行嚴格規范的管理，未經批準不得隨意處置。

第二十九條監管企業編制全面預算應遵循以下基本工作程序：

（一）確定經營目標。監管企業全面預算管理機構應根據公司戰略規劃、生產經營計劃、經濟形勢的變化以及對市場的預測分析等因素，確定企業年度經營目標，分解下達到各預算執行單位，同時以年度經營目標為基礎，把初步編制的利潤表、非經常性損益和重大事項等預算作為預預算上報市國資委。

（二）編制預算草案。監管企業全面預算管理機構根據年度經營目標組織下屬各預算執行單位進行預算目標溝通和預算方案編制，根據各預算執行單位的預算方案，全面預算管理機構經過逐級匯總、上下結合、溝通協調，形成監管企業全面預算草案，由預算委員會審核后報董事會審議。

（三）審議預算草案。董事會負責審議企業年度預算草案，董事應在預算審核中盡職盡責，重點關注年度預算草案的科學性和可行性，確保全面預算與企業發展戰略、年度生產經營計劃相協調。

（四）審議預算方案。企業年度預算草案經董事會審議通過后，由董事會審議預算方案后報市國資委或股東大會（股東會）審議批準。其中市屬國有獨資企業、國有獨資公司由市國資委審議批準。市屬國有控股公司預算方案由股東大會（股東會）審議批準。

（五）監管企業根據市國資委或股東大會（股東會）批準的全面預算方案，向下屬各預算執行單位下達預算總體目標。

第四章全面預算報告

第三十條監管企業應按照市國資委各年度印發的企業全面預算編制工作的通知要求，編制上報年度全面預算報告。

第三十一條監管企業年度全面預算報告按以下步驟及要求上報：

（一）企業確定年度全面預算總體目標后，編制預算年度主要預算指標預報表、非經常性損益情況表及重大經營、財務和非經等事項的說明（紙介和電子文檔），于每年11月底前上報市國資委。

（二）監管企業按本辦法第二十九條的工作程序編制監管企業全面預算方案并形成全面預算報告（紙介和電子文檔），按相關決策程序審核通過后在次年1月中旬上報市國資委。

（三）監管企業年度全面預算報告由以下部分構成：

1．年度全面預算報表（預算報表使用市國資委各年度統一發布的預算報表管理軟件編報格式）；

2．年度全面預算編制說明；

3．董事會（總經理辦公會）全面預算決議文件；

4．其他相關材料。

（四）監管企業年度全面預算報表主要包括以下內容：

1．企業預算年度內預計資產、負債及所有者權益規模、質量及結構；

2．企業預算年度內主要業務預計實現經營成果及利潤分配情況；

3．企業預算年度內為組織經營、投資、籌資活動預計發生的現金流入和流出情況；

4．企業預算年度內預計達到的生產、銷售或者營業規模及其帶來的各項收入、發生的各項成本和費用；

5．企業預算年度內預計發生的產權并購、長短期投資以及固定資產投資的規模及資金來源，企業土地、物業出租收益情況；產權轉讓和重大資產處置資金回流、資金安排的情況；黨建工作經費、安全生產經費安排情況；

6．企業預算年度內預計對外籌資總體規模與分布結構。

7．企業預算年度內預計發生營業成本、稅金、銷售費用、管理費用、財務費用的結構及金額及重點成本費用的預計開支情況，包括預計發生的人工成本、自主創新和研發支出、資產減值準備等。

（五）監管企業應通過年度全面預算編制說明對年度全面預算報表編制及全面預算管理有關情況進行分析說明。企業年度全面預算編制說明包括以下內容：

1．全面預算編制工作組織情況；

2．上一年度對預算管理工作進展情況、預算執行結果、執行差異原因及改進措施等分析和總結；

3．預算年度內全面預算編制基礎、基本假設及采用的重要會計政策及其變化情況；

4．預算年度內全面預算編制范圍及上年度預算編制范圍的差異變化原因；

5．預算年度內企業所面臨的市場形勢、主要業務經營情況、重大事項安排因素及生產經營主要預算指標的客觀分析預測和說明；

6．預算年度內全面預算執行保障措施以及可能影響主要預算指標的事項說明；

7．其他需說明的情況。

第三十二條監管企業應按規定組織所屬企業開展全面預算報告收集、審核、匯總工作，并按時上報全面預算報告。除報送合并范圍內所屬企業的合并預算報告外，還應附送監管企業本部及二級子企業的分戶預算報告電子文檔。三級及三級以下企業的全面預算數據并入二級子公司報送。

第三十三條監管企業按照下列程序，以書面形式向市國資委報送全面預算報告：

（一）設立董事會的國有獨資企業、公司、國有控股公司，全面預算報告應當經董事會審議通過后報送；

（二）尚未設立董事會的國有獨資公司和國有獨資企業，全面預算報告應當經黨政聯席會或總經理辦公室審議通過后報送；

第三十四條監管企業全面預算報告應加蓋企業公章，并由企業董事長（尚未設董事會的由總經理）、總會計師（或分管財務負責人）、全面預算管理部門負責人簽章。

第三十五條市國資委根據監管企業上報的全面預算報告編制質量，對市屬國有獨資企業和公司的全面預算方案進行審議批準。對于存在質量問題的，要求及時進行整改，其中對于嚴重脫離實際、各相關預算指標不銜接的，要求重新編制上報全面預算報告。

第五章全面預算執行

第三十六條監管企業全面預算一經市國資委或股東大會（股東會）審議批準下達，應及時將全面預算指標向下屬各全面預算執行單位進行層層分解，各全面預算執行單位將分解下達的年度全面預算指標細化為季度、月度預算，通過實施分期預算控制，實現年度預算目標。

第三十七條監管企業應嚴格執行經核定的年度全面預算，切實加強投資、融資、擔保、資金調度、物資采購、產品銷售等重大事項以及成本費用預算執行情況的跟蹤和監督，明確超預算資金安排的審批程序和權限。

第三十八條監管企業應當建立預算執行情況分析制度，定期召開預算執行分析會議，通報預算執行情況，研究、解決預算執行中存在的問題，提出改進措施。

企業分析預算執行情況，應當充分收集有關財務、業務、市場、技術、政策、法律等方面的信息資料，根據不同情況分別采用比率分析、比較分析、因素分析等方法，從定量與定性兩個層面充分反映預算執行單位的現狀、發展趨勢及其存在的潛力。

第三十九條監管企業應建立季度全面預算執行情況報告制度，應于每季度（第四季度除外）結束后6個工作日內，結合季度經營分析報告，向市國資委報告企業預算執行進展情況、存在的主要問題及其對預算目標的影響等信息。對年度預算執行期內預計將出現導致主要預算指標偏離預算目標超過±10％的事項，應及時分析原因，提出改進措施，并及時報告市國資委。

第四十條監管企業監事會應對企業全面預算的執行情況進行跟蹤檢查，發現違反審批程序或未經規范程序的預算外項目支出或項目超支的事項應予糾正，并在年度監督檢查和工作報告中對企業預算執行情況作專項說明。

第六章全面預算調整

第四十一條經市國資委審議批準或備案的監管企業全面預算應當保持穩定，不得隨意調整，強化預算剛性。預算執行過程中出現以下情形之一，導致全面預算編制基本假設發生重大變化的，可予以調整：

（一）自然災害等不可抗力因素；

（二）國家經濟政策發生重大調整；

（三）市場環境發生重大變化；

（四）企業發生分立、合并等重大資產重組行為；

（五）其他重大影響因素。

第四十二條監管企業全面預算管理機構結合全面預算執行情況和調整事項，分析調整事項對年度預算目標的影響程度，提出符合企業實際的預算調整方案。預算調整方案按本辦法第三十三條要求審議通過后，連同審議決議文件于當年9月底以前上報市國資委。預算調整應符合以下要求：

（一）對調整所依據的客觀因素必須出具真實、準確的依據；

（二）調整重點應針對預算執行中的重大差異；

（三）差異調整后的預算目標應力求最優。

第四十三條監管企業應當將全面預算調整情況及時上報市國資委審議批準或備案后分解執行，全面預算調整報告內容包括：

（一）主要指標的調整情況；

（二）調整的原因；

（三）預計執行情況及保障措施。

第七章全面預算考核評價

第四十四條市國資委負責對企業的預算進行考核。預算考核作為企業經營者業績考核范圍，作為年度綜合評價計分的依據之一。預算考核的主要內容包括：

（一）預算目標準確性考核。將經市國資委審議批準的全面預算指標與經中介機構審計的年度財務決算財務指標進行對比，主要財務預算指標偏差率原則上控制在±10%以內，作為全面預算準確性的考核指標。

（二）預算管理考核。重點考核企業預算管理工作的推進和完善情況，主要考核內容包括：

1．預算組織機構的履職情況，主要考核監管企業預算組織機構的設立和履職情況。

2．預算管理體系的建設情況，主要考核監管企業預算管理制度體系的建立和執行情況。

3．預算目標確定的合理性情況，主要考核預算目標與戰略規劃的銜接。

4．預算控制的有效性情況，主要考核預算管理體系的有效性及成本費用的控制、預算分析、跟蹤落實等情況。

第四十五條監管企業負責對下屬預算執行單位進行考核評價。企業應當建立全面預算執行結果考核制度，將全面預算目標執行結果納入各預算執行單位和個人考核體系，切實做到有獎有懲、獎懲分明。

第八章責任追究

第四十六條監管企業不按時上報本辦法規定的相關報告或者上報全面預算報告不符合統一編制要求、存在嚴重質量問題，以及全面預算執行監督不力的，由市國資委責令限期整改。不按期整改的，追究有關責任人員的責任。

第四十七條監管企業在全面預算管理工作中弄虛作假，或者上報的全面預算報告與內部全面預算不符的，市國資委給予通報批評。

第四十八條監管企業編制年度全面預算主要指標與實際完成值差異較大的，由市國資委要求監管企業作出專項說明，無正當理由的，市國資委給予警告。

第九章附則

第四十九條有關法律、法規、規章對國有控股上市公司、在國外及港澳臺地區設立的企業全面預算管理有特殊規定的，從其規定。

第五十條人工成本、履職待遇及業務支出等子預算另有規定，從其規定。

第五十一條本辦法自發布之日起實施。